① 现代警务理念是什么
关于现代警务概念的理论探讨
西方发达国家关于现代警务的研究文献已经浩如烟海，但是，我们至今没有找到西方警务界对现代警务所下的明确的定义。从现代警察思想在清末的传入或传播算起已经一百多年了，如果从改革开放以后现代警务这个概念引入我国算起也已经十多年了，我们的警务理论部门对现代警务也做过一些研究，出版了一些论着，但是从我们的许多公开出版物中，还没有见到关于现代警务的科学定义。在我们国家或警察领导机关的正式文件里也没有启用现代警务这个概念。而我国警务界的一些同行却经常使用这个概念，其中在现代警务的衡量或评介标准上明显地表现出巨大的差异，例如，2002年有的领导同志评价“广东已经基本建立起了科学、规范、廉洁、高效的现代警务机制。”但就在同一年，作为广东省省会城市的广州市又提出“要在今后五年内实现从传统警务向现代警务的跨跃”。二是对现代警务的评价标准显然相去甚远神前纯。现在我们要问：到底什么是现代警务？
由于现代警务首先产生于英国，笔者搜索了有关英国警务的网站，找到了关于现代警务的创始人罗伯特—比尔关于现代警察的两份资料，即现代警务“九条原则”的两个版本。本文试图从这两个版本出发，研究一下现代警务的本质与定义。
一、“比尔原则”以及对现代警务本质的分析
我把罗伯特—比尔现代警务的“九条原则”的两个版本都翻译成了中文，抄录如下：
罗伯特—比悔段尔现代警务“九条原则”版本一的原文中译文：1822年，罗伯特—比尔先生被任命到伦敦大都市警察委员会任职，并且在其任职的七年后，面对公众对警察的强烈不满，提出了一份警察部队改革的方案。一、预防：警察存在的基本使命就是预防犯罪与维护秩序。二、公众认可：警察履行职责的能力取决于公众对警察行为的认可。三、公众合作：警察必须以自身遵守法律来取得公众的真诚合作、取得公众对警察的尊重。四、武力：取得公游咐众合作的程度随着武力使用的必要性减少。五、公正服务：警察不能以迎合公众舆论来争取公众的支持，而永远要靠对法律所表现出的绝对公正的服务。六、武力必要性：警察只有在进行劝说、忠告和警告无效的情况下才使用为维护法律或恢复秩序所必要的武力。七、警察就是公众：在任何时间，警察都要与公众保持联系，承认警察就是公众、公众就是警察的历史传统。警察只是为社区谋福利与谋生存的、全职服务于民的、公众中的、拿工资的公众。八、警察职能：警察应当永远坚守警察职能，决不能超越司法权。九、警察效能：警察的功能考核（标准）就是消灭犯罪与维护秩序，而不是看警察为此做了些什么。
罗伯特—比尔现代警务“九条原则”版本二的原文中译文：现代警务概念产生于1829年，这一年，罗伯特—比尔先生（现代警务的创始人）向英国议会提出了伦敦市警察建设条款的议案。当时的伦敦为犯罪所困扰，许多市民的安全得不到保障。扒窃、赌博、盗窃等在各类犯罪中司空见惯。罗伯特—比尔计划中的一个重要要素就是警务与司法的分离。比尔认为，警察应当只负责法治的一个方面，即执行阶段。审判、定罪和处罚阶段应归于司法。这一理念传承至今，实质未变。在这份议案里，比尔提出了其建设警察的九条原则：一、预防犯罪与维护秩序，作为军事镇压与严刑峻法的另一种选择。二、永远确认，警察履行其职能与职责的权力取决（或来源）于公众对警察存在、警察活动与警察行为的认可。三、永远确认，获得公众的尊重与认可同时意味着警察要通过执法守法来获取公众的真诚合作。四、永远确认，取得公众合作的程度随着为达到警察目的而必须使用武力与强迫的必要性减少。五、不能以迎合公众舆论来取得公众的支持，而永远要靠对法律所表现出的绝对公正的服务；靠政策的完全独立性，并不考虑单个法律在实质上公正与否；靠乐于提供个体服务与同所有公众保持联系，不论其财富的多寡与地位的高低；靠对公众的谦恭与友好态度而不是勇于牺牲自己的生命。六、只有在为维护法律或恢复秩序必要时，在经过劝告、忠告、警告不足以获得公众合作时才使用武力；只有在为达到警察目的必要时才最低限度使用武力。七、在任何时候，警察都要与公众保持联系，承认警察就是公众、公众就是警察的历史传统。警察只是为社区谋福利与谋生存的、全职服务于民的、公众中的、拿工资的公众。八、永远确认，必须严格坚守警察的执行职能，并且不得哪怕是表面看来超越司法权，不得公报私仇，不得依仗权势定罪，不得依仗权势处罚。九、永远确认，对警察效能的考核（标准）是消灭犯罪与维护秩序，而不是看警察为此做了些什么。
两个版本，只是在表述上有少许不同，“九条原则”的排列顺序和基本意思完全是一样的。按照两个文本的排列顺序，我们可以将现代警务的“九条原则”概括为：第一，重在犯罪预防与秩序维护原则。版本二除了明确表述这一原则外还特别指出，重在预防的用意在于要通过“预防犯罪与维护秩序”来避免“军事镇压与严刑峻法”。第二，警察权力来源于公众认可原则或警察权力由法律授予原则。这里要说明的是，英国实行的是地方自治型的治安体制，警察权力直接来源于地方政府，而地方政府的行政权则来源于法律，即政府（包括警察）通过法律的授权取得行政执法权。第三，警察必须执法守法原则。虽然版本一在这一条前面所突出的黑体字是“公众合作”，但文本所表达的重点却是“执法守法”，警察要通过“执法守法”才能获得公众的真诚合作。第四，最少使用武力原则。从字面上看，文本没有直接使用最少使用武力的字眼，但是，从全文的逻辑关系上看，则明确地表达了这条原则。在陈述中，文本表达了警察为了达到其行动目标而使用武力与强制性的必要性，但为了取得公众的支持，文本又强调必须最少使用武力。现在，发达国家的警察遵循这一原则恐怕就源于此。第五，公正执法原则。文本的直接表述是“对法律表现出的绝对公正的服务”。第六，武力使用的必要性原则或武力相当原则或比例原则。第七，警察平民化原则。原文称，警察就是公众，警察要与公众保持密切联系。第八，严守警察执行职能而决不超越司法权原则（说明：西方警察权力与司法权分离基于“三权分立”原则，而我国的警务与司法的分离则主要基于职能上的分工）。第九，效能原则。评价警察绩效的标准就是犯罪的消除与秩序的维护。这就是现代警察制度产生时罗伯特—比尔提出的现代警务的九条基本原则。
要深入研究和准确把握现代警务概念，仅仅了解上述“九条原则”是不够的，更重要的恐怕还要了解这“九条原则”产生的历史背景。我们知道，警察制度从来就不是警察群体独立的行为，警察制度是从属于一定社会的经济政治体制的。现代警察制度是现代国家的经济、政治、文化、社会体制在社会治安制度中的综合反映。研究现代警务不能孤立地、简单地就现代警察本身的一些具体的现象来研究它，而是要从现代国家的经济社会形态、宪法、政治体制的背景层面来研究。现代警务产生于十九世纪初叶的英国，那么，决定英国伦敦现代警察产生的根据是什么?或者说现代警务“九条原则”背后的原因是什么?我认为，现代警察制度所以产生在十九世纪初叶的英国，根本依据有三条：第一，市场经济已经成为英国社会占统治或支配地位经济形式。英国是世界历史上市场经济体制发展最早的国家。从十七世纪到十九世纪初叶，世界的科技中心实现了从意大利向英国的转移，英国发生了前所未有的科学革命、技术革命和产业革命。三大革命极大地推动了英国社会生产的专业化和产品的社会化。到十九世纪二三十年代，英国的市场经济已经占居社会经济形式的统治地位。罗伯特一比尔的“九条原则”基本反上映了当时英国市场经济社会关于秩序、自由、民主、公正、效率与法治的要求，封建时代的那种把军队、司法与社会治安力量混在一起的治安制度已经不适应市场经济社会发展的要求了。因此，现代警务是市场经济社会的产物，现代警务是以市场经济社会为背景的警务制度。第二，英国社会权力制约的法治机制已经基本确立。英国实际上是现代法治确立最早的国家。早在盎格鲁一撒克逊时代，英国就产生了通过法律来约束和限制王权的思想。1689年英国议会制定《人权法案》，确立了议会至上的原则，宣告王权专制的结束，标志英国法治体制的基本形成。罗伯特—比尔建立伦敦大都市警察“九条原则”中的第七条所秉承的就是行政权与司法审判权必须分离的理念。它与英国社会关于分权的法治思想完全吻合。现代警务又可以认为是以法治社会为基础的警务。第三，维护人权与公民权利的法制已经基本形成。英国实际上是世界上人权实践最早的国家。早在1215年，英国教会在与国王的抗争中诞生的《自由大宪章》就第一次以法律文本的形式规定了人权。虽然这里的人权所保护的主体还是各大主教、贵族及自由民，这个文件在本质上是个封建性文件，但它的意义远远超出文本本身。在此后的数百年中，英国通过《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》等文件不断地将人身保护制度通过法律得以确认，确立了近现代意义上人身自由权利。罗伯特．比尔现代警务的“九条原则”无不表现出人权和公民权利保护的思想理念。从这个意义上说，现代警务是以保障人权与公民权利为核心内容的警务制度。
综上所述，十九世纪初叶罗伯特—比尔的现代警务，就其本质而言，我们可以定义为，是以市场经济和法治社会为基础的、以保障人权与公民权利为核心内容的警务制度。现代警务是市场经济与法治社会的产物。现代警务制度是相对于以自给自足的自然经济为背景的、以封建时代的“人治”制度为基础的、以保护封建王权(或皇权)为核心内容的古代警察制度而言的。从这个意义上说，现代警务是一个历史性的伟大进步。它是人类文明发展在警察制度上的具体表现，是人类社会文明发展的共同成果。
二、“比尔原则”的新发展与现代警务的基本特征
随着世界经济、政治、文化与社会的发展进步，随着市场经济由“自由”形态向“现代”形态的转型，现代警务也在不断的发展变化。170多年来，现代警务制度又经历了三次大的变革，其中包括美国的“警察专业化运动”、欧美各国的“警察现代化运动”和欧美各国的“新警察模式改革(社区警务运动)”，并且从上世纪七十年代末期以来，现代警务又面临着现代“政府管理新变革”的挑战与发展。现代警务在本质上，即在其产生的经济社会基础和它的核心内容上没有变化，但是，与“比尔时代”相比，现代警务又凸现许多新的特征。我这里就现代警务的自身层面与现代警务的“社会”层面的特征做一个简要的归纳：
首先，从现代警务自身层面来看，现代警务的基本特征可以概括为以下几个方面：一是警务理念的先进性。现代警务与古代警务的具体形式，例如巡逻、逮捕等基本上是相同的，但是为谁做警务，用什么方式做警务，警务价值观是什么等等这些问题在不同的时代，不同的国家，其内容是不一样的。警务理念的先进性是现代警务的根本性特征。并且，警务理念是一个多层面的概念，它包括警务目的层面、警务方式层面、警务方法层面的理念等等。就警务的目的层面的理念而言，现代警务理念具体表现为人本理念、服务理念等等。二是警察工作的法制化。所谓法制化是指从警察的存在、警察的业务活动、警察的行为以及警察的权力范围等等都必须由法律确定；从执法主体到执法程序，从内部管理到外部权力的运行都必须由法律来规范。它表现为从宪法、法律、法规、到行政规章等等在内的现代警务法律法规。现代警务是以法治社会为基础的，现代警务必须遵循法治原则；现代警务是以人为本的警务，人权的保障必须要有制度安排。三是警务管理体制与运行机制的合理性。现代市场经济不仅要求在经济活动中合理配置经济资源，而且要求行政资源（这里指警力资源)也要合理配置与科学运行。四是警务人员的素质的现代化。人的素质的现代化是现代警务的根本因素。五是警务科技的现代化、信息化。没有警务科学与技术的现代化、信息化，现代警务是跛足的。
从现代警察机关作为政府的一个组成部分来看，从现代“政府管理新变革”的要求来看，从现代警务的社会的、政治的、法律的从属性等多维层面去研究，我以为，现代警务的特征还可以归纳为以下六个方面：一是有限警务。在市场经济条件下，市场机制是配置资源的基础性手段，政府只能是有限政府，警察也只能是有限警察。警察的权力由法律赋予；警察机关必须依法治警、依法行政；警察行使权力必须接受监督；警察机关对社会的管理不应妨碍社会资源的有效、合理配置。二是服务警务。市场经济条件下，社会要求把政府包括警察的职能定位在公共管理和社会服务的提供者，警务方式正在从“管制”警务向服务警务转型。三是诚信警务。诚信警务要求警察行政机关公布的信息全面、准确、真实；有关公共案例的法律法规以及政策要相对稳定；非经法定程序不得撤销、变更已经生效的行政决定；因撤销或变更而使相对人受到财产损失要依法补偿。四是阳光警务。阳光警务要求警察行政权的依据公开，行政权的运作程序公开，行政运作的结果公开；保密只是例外。五是效能警务。现代警务是按照市场经济的要求建立起来的，它的效能不是一般的口号，而是法律规定的。它是由高效运行的警务机制决定的。六是责任警务。警察责任是警察权力的核心，没有警务责任就没有公民权利的保障，警务责任也是由法律法规规定的。现代警务是警务责任的负责机制。
三、全面认识和把握现代警务概念
现在不少人把现代警务仅仅理解为装备的现代化与信息化，一谈到现代警务，大多高谈众多的物质指标与技术指标。不可否认，物质条件是现代警务必不可少的条件，但现代警务远远不只是一个警务科学技术的概念。在警务物质条件、警务制度与警务理念三者中，现代警务理念是灵魂，现代警务法制是基础或核心，警务科学技术是不可或缺的条件。现代警务是一个在现代警务理念指导下的，利用一定现代警务科学技术建立起来的科学合理的制度安排。现代警务是由科学的现代警务理念、完备的现代警务制度与现代化的警务科学技术条件构成的有机的、统一的整体。
从现代警务的制度层面而言，它是对警察存在、警察活动、警察行为的制度安排。现代警务所要保障的核心内容是人权或公民的宪法权利，是“以人为本”的警务。警务法治制度是现代警务的基本内容或基本形式。没有警务法治制度就没有现代警务。
现代警务制度的涵盖面是非常广泛的。它包括人权与公民权利的保障机制，这是基本的、核心的内容之一，包括警察机关内部中央与地方、地方上级与下级机关之间关于警务管理的各类纵向的运行机制；警察机关内部横向的各类、各项警察业务运作机制；警察机关内部的各类人力资源保障机制；警察机关以外的各类警务运行机制与保障机制等等。它具体表现为包括宪法、法律、法规、行政规章等等在内的现代警务法制。
值得注意的是，现代警务中的警务概念已经不仅仅是指国家警察所从事的警务活动，除了国家警察的警务活动之外，还包括非国家警竂所从事的各类安全防范活动，例如政府机关其他部门、社会组织、居民参与的各类警务活动。现代警务制度还应包括为适应现代市场经济社会治安要求而建立的国家警察机关外部的若干警务管理体制。例如国家行政机关其他部门有关社会安全的防范职能的设置、社会组织的安全维护职能的设置、居民承担的安全防范的权利与义务、社区警务的管理体制等等。总而言之，没有社会的法治机制就没有现代警务；没有完善的公民权利保障机制就没有现代警务；没有警察队伍内部的科学合理的管理机制就没有现代警务；没有全社会的共同参与和科学的参与机制就没有现代警务。从警务运行机制的各个层面、各个方面、各个环节看，现代警务是一个以保障公民的宪法权利为核心的、全社会参与的、全方位的安全保障的控制机制。现代警务的行为主体已经远远不止是警察机关，但警察机关仍然是国家机关中最庞大的警务行为主体。
对现代警务的理解还有一个最重要的层面，即警务理念（或观念）的层面。如果没有现代警务理念，那么，即使向这个警察体或社会内部输入一套现代警务制度与装备也是建立不起现代警务来的。没有现代警务理念就没有现代警务，如果当时的英国社会没有向英国的警务制度提出新的要求，如果没有现代法治理念的形成，罗伯特比尔也不可能提出他的现代警务的“九条原则”。此外，现代警务理念是一个由现代社会治安的要求所决定的多层次的、多方面的、相互联系的现代警务理念构成的理念体系，不同层面的警务理念决定警务的不同层面、警务的不同方面的面貌。例如，在警察与社会的关系层面上，现代警务理念表现为公仆理念与服务理念。警察没有公仆理念（意识）不可能确立现代警务的服务理念，没有公仆意识不可能对公众、对人民保持谦恭的态度。又如，在警务目的上的“以人为本”理念或保障人权与公民权利的理念，这个警务理念同样决定我们开展警务活动的基本原则，基本方式与方法。又如，在警务法制层面上的现代法治理念（或法律至上理念）、责任警务理念、有限警务理念、阳光警务理念、监督理念等等，这些警务理念除了决定我们的警务活动的基本面貌之外，还决定警察自身对待手中权力的基本态度。又如，在警务运行方式上的依靠社会维护治安的理念、科学管理理念等等，这些警务理念决定警务的管理体制与基本方式方法，决定警察工作“技术”层面的基本面貌。
因此，从警务建设的指导思想的意义上说，现代警务理念决定现代警察工作的基本态度、基本方面与基本过程。它是现代警务制度的前提与灵魂。我们今天建设现代警务更需要现代警务理念的指导。所以，我们建设现代警务，必须注意警务观念的更新，必须把确立现代警务理念摆在首要的地位。
结论：现代警务是以市场经济和法治社会为基础的，以保障人权与公民宪法权利为核心内容的法治警务。现代警务是在先进警务理念指导下建立起来的现代警务制度与现代警务物质条件的有机的统一的整体，三者不可分割。我们建设现代警务最重要的事情就是要确立现代警务理念，在先进警务理念的指导下对警务的各个层面、各个方面、各个环节做出科学合理的制度安排。
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