Ⅰ 目前中國農產品的貿易保護措施具體有哪些
中國農產品出口面對的技術性貿易壁壘
程國強 2003-04-30
內容提要：中國農產品出口如何突破發達國家以質量、衛生和技術標准等為借口的技術性貿易壁壘，是目前亟待解決的戰略問題。本文系統分析了中國農產品出口所面對的主要技術性貿易壁壘措施，WTO有關技術性貿易壁壘的規則，技術性貿易壁壘對中國農產品出口影響的特徵和突破技術性貿易壁壘的初步建議。
關鍵詞：技術性貿易壁壘（TBT）、動植物衛生檢疫措施（SPS）、世界貿易組織(WTO)、農產品貿易爭端
中國的肉類、蔬菜、水果等勞動密集型產品，由於具有較強的比較優勢，曾經被業內人士預期在加入世界貿易組織（WTO）後具有巨大的出口潛力，但今年以來這些產品卻頻頻遭遇技術壁壘，出口形勢嚴峻。如年初浙江舟山凍蝦仁因檢查出極微量的氯黴素被歐洲公司退貨索賠；歐盟獸醫委員會還宣布禁止從中國進口蝦、兔和家禽肉等動物源性食品；日本對從中國進口的蔬菜實行批批檢驗的苛刻檢驗措施；中國出口歐盟的蜂蜜又被以「抗生素超標」為由遭到「封殺」，隨後，日本、加拿大、美國等也加強了對中國蜂蜜的檢驗。如何突破發達國家以質量、衛生和技術標准等為借口的技術性貿易壁壘，使中國具有比較優勢的勞動密集型產品轉變成競爭優勢和出口現實，是目前亟待解決的戰略問題。
一、什麼是「技術性貿易壁壘」？
所謂技術性貿易壁壘（Technical Barrier to Trade，簡稱TBT），是指進口國採取強制性和非強制性的技術法規、標准和合格評定程序，以及動植物產品檢驗檢疫措施、商品包裝標簽及標志和環境要求等，對其他國家的農產品進入該國市場形成貿易限製作用。
這些對農產品貿易產生限製作用的技術性措施，原本是為了保護國家經濟安全，保護人類、動植物的生命或健康，保護環境，防止經濟欺詐行為。但長期以來，技術性貿易壁壘被一些實行農業貿易保護主義的國家所利用，使國際農產品貿易環境日趨惡化。發達國家的技術性貿易壁壘之所以在最近幾年越演越烈，主要有三個原因：
第一，90年代中期以來，國際上發生了一系列震驚世界的食品污染事件，如肆虐歐洲的二惡英污染畜禽飼料、比利時可口可樂污染、法國的李斯特菌污染熟肉罐頭、日本「O-157」和雪印牛奶金葡萄菌污染、橫掃歐洲的瘋牛病、口蹄疫等，形成嚴重的食品安全信任危機，許多國家因此而制定了嚴格的強制性技術法規，對進口農產品的質量衛生要求更加苛刻。
第二，WTO烏拉圭回合談判以來，農產品關稅、非關稅措施等在一定程度上受到WTO規則的約束，但發達國家並未因此而開放國內農產品市場，而是籍食品安全問題，利用動植物衛生檢測檢驗技術措施設置障礙，抬高進口門檻，國際農產品競爭已從過去單純的關稅、非關稅措施，轉向以技術性貿易壁壘為主的限制政策和措施。
第三，世界經濟低迷和一些發達國家國內農業問題的政治化，使農業貿易保護主義抬頭，技術性貿易措施成為發達國家農業保護的最有效手段。有關研究估計，70年代在國際貿易的非關稅壁壘中，約有10-30%是技術性貿易壁壘。但90年代以來，技術性貿易壁壘已經超過50%。
二、主要技術性貿易壁壘措施
根據日本、歐盟、美國等發達國家針對農產品實施的技術性貿易措施情況看，中國農產品出口面對的技術性貿易壁壘，主要體現在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標准手段和措施上，大致可分為四種情況：
1．食品安全、動植物衛生檢驗檢疫法規。發達國家都制定了完整的保障食品安全的法律、法規和標准體系。這些法律既規范著國內農產品生產加工，同時也將不符合標準的國外產品擋在了國門之外。如針對90年代中期頻發的食品安全危機，歐盟於2000年1月發表了《食品安全白皮書》，提出80多項保證食品安全的計劃，要求食品衛生責任首先由生產方承擔，食品從飼料開始，經過農田到餐桌的整個鏈條都要保證安全。美國則有《食品、葯品、化妝品法》、《公共衛生服務法》等，對進口農產品的認證、包裝、標識及檢測、檢驗方法作了詳細的規定，美國食品葯物管理局（FDA）每月扣留的進口商品高達3500批。美國於1997年12月在食品加工中引入「危害分析與關鍵控制點」（HACCP）管理體系，禁止進口未實施HACCP的水產品和肉類食品，要求所有對美國出口的水產品、肉類產品企業必須獲得HACCP的認證資格。歐盟、加拿大、日本、澳大利亞和韓國都認可採用HACCP體系。日本依據《食品衛生法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病預防法》對入境的農產品及食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度。對於植物檢疫，凡屬日本國內沒有的病蟲害，來自或經過發生該病蟲害國家的寄生植物和土壤均嚴禁進口。作為食品或食品原料的動植物、農產品還需要接受衛生防疫部門的食品衛生檢查。對於強制性檢查食品要逐批進行百分之百的檢驗。對不同時間進口的相同商品，則規定每次須檢驗，而對日本國內同類產品只需一次性檢驗即可。目前中國蔬菜出口正遭遇此類限制。
2．質量標准、食品標簽和包裝要求。目前發達國家仍然在不斷升級質量檢驗標准，檢測項目也越來越多。如日本對中國大米要求進行檢測的指標，已經由1993年的20多項，增加到目前的123項，而且要求在14天內完成。食品標簽和包裝也是重要的市場准入工具，如美國是世界上食品標簽要求最嚴格的國家之一，食品標簽多達22種，且逐年修訂補充。美國要求所有包裝食品應有食品標簽，強化食品還要有營養標簽，必須標明至少14種營養成分的含量，據估計，僅此一項就使美國加工企業每年多支出10.5億美元，顯然中國和其他發展中國家無力負擔這一費用。
3．環境保護和動物福利要求。發達國家制定了一系列環境保護法規，對進口農產品形成了通常所說的「綠色壁壘」。綠色壁壘主要包括國際和區域性的環保公約、國別環保法規和標准、檢驗和檢疫要求、綠色包裝與標簽要求、ISO14000環境管理體系和環境標志等自願性措施、生產和加工方法及環境成本內在化要求等。如1995年4月，發達國家要求實施《國際環境監查標准制度》，要求產品達到ISO9000系列標准體系，還要求使用「綠色環境標志」，如德國的「藍天天使」、日本的「生態標志」和歐盟的「歐洲環保標志」等。動物福利問題則尤其為歐盟所重視，如雞場飼養密度，一般為每平方米12隻，歐盟提出只能養10隻，理由是密度太大，雞會感到不「舒適」。而這將增加雞的養殖成本，無形中也成了貿易壁壘。
4．新技術發展過程中產生的安全問題。最典型的就是轉基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。美國由於占據轉基因技術的制高點，對轉基因食品的推廣持積極態度，而歐盟和日本等國家則堅決反對，由此也引發了有關轉基因農產品進口管理措施的討論。
尤其值得注意的是，發達國家的技術性貿易壁壘呈日益升級的趨勢。如日本農林水產省最近宣布，自2003年起在日本全國推行「大米身份認證制度」，即凡進入日本國內市場的大米必須標明品種、產地、生產者姓名和認證號碼等，否則不允許銷售。「大米身份認證制度」推行之後，日本各地又對新制度「層層加碼」，把認證范圍推廣到蔬菜，要求凡市場上銷售的本地蔬菜都必須有認證標志。這樣下去，日本遲早會對進口蔬菜採取同樣的身份認證制度。這對中國蔬菜等農產品來講，今後進入日本市場將更趨困難。
三、技術性貿易壁壘與WTO規則
由於實施技術性貿易壁壘措施表面上是為了保護人類以及動植物的健康和安全，因此它具有合理性、隱蔽性、復雜性和靈活性等特徵，使日本、歐盟和美國等發達國家能夠規避有關國際規則的約束，廣泛而高頻度地使用。正是因為如此，近年來國際農產品貿易爭端已從一般形式的貿易戰逐步轉變為損害更加嚴重的技術性貿易戰，發達國家籍此動輒宣布封殺其他國家的農產品。發達國家名目繁多且不斷升級的技術性貿易壁壘已成為目前農產品貿易爭端的主要領域，嚴重製約國際農產品貿易的發展。
目前WTO框架中，《技術性貿易壁壘協定》（TBT協定）和《實施衛生與植物衛生措施協定》（SPS協定）是專門針對技術性貿易壁壘的多邊協定，與此同時，GATT第20條一般例外與第21條安全例外、《原產地協定》、《農業協定》、《補貼與反補貼協定》、《服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權保護協定》（TRIPs）、《裝運前檢驗協定》等也與技術性貿易壁壘措施有關。WTO新一輪談判中的《貿易與環境》、《貿易便利化》、《貿易與投資》等議題也將涉及技術性貿易壁壘問題。
TBT協定和SPS協定是WTO關於技術性貿易壁壘的基本規則。實施《技術性貿易壁壘協定》的主要目的在於，消除不合理的技術性措施，減少國際貿易壁壘；通過制定多邊規則，指導各國制定、採用和實施被允許採取的技術性貿易壁壘措施，努力保證這些措施不構成歧視，不形成對國際貿易不必要的障礙；鼓勵採用國際標准和合格評定程序。WTO《TBT協定》的基本規則為：第一，各國應盡量採用國際標准。要求有關技術法規、標准、合格評定程序，應以國際標准化機構制定的國際標准、准則或建議為基礎，它們的制定、採納和實施均不應給國際貿易造成不必要的障礙。如國際標准化組織（ISO）、食品法典委員會（CODEX）、國際獸醫組織（OIE）等組織制定的相關標准。第二，在涉及國家安全、防止欺詐行為、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康以及保護環境等情況下，允許各國實施的標准超出國際標准，但必須提前向WTO通報；第三，各國認證制度相互認可，應以國際標准化機構頒布的有關標准作為制定本國技術性措施的基礎；第四，實施最惠國待遇和國民待遇原則；第五，貿易爭端進行磋商和仲裁，遵守WTO《關於爭端處理規則和程序的諒解協定》。
《實施衛生與植物衛生措施協定》的主要目標是防止各國的動植物衛生檢疫措施對國際貿易造成不必要的消極影響，並防止各國濫用動植物衛生檢疫措施，搞貿易保護主義。按照SPS協定宗旨，各國有權採取「保護人類、動物及植物的生命或健康」的措施，在必要時，可以採取限制貿易措施，但需要遵循三項原則：第一，科學證據原則。SPS協定規定，各成員有權採取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施，但必須以科學的依據為標准，也允許各國採取的措施高於國際標准、指南和建議，但這些措施必須以科學為依據。第二，風險評估和適度保護原則。SPS協定允許各國在風險評估基礎之上，根據本國可承受危險程度，制定本國的標准和規則，同時還須考慮國際組織制定的風險評估技術。要求各國在進行風險評估時，應考慮可獲得的科學證據、加工與生產方法，相關生態和環境條件等因素。第三，國際協調原則。SPS協定要求各國採取的衛生或動植物檢驗檢疫措施應該依據國際標准、准則和建議，並應盡可能參與相關的國際組織及其附屬機構，以促進在衛生和動植物檢疫方面的國際協調。這些組織包括，保護食品安全性的國際食品法典委員會（CODEX）、保護動物健康的國際獸醫組織（OIE）和維護生物多樣性的《國際植物保護公約》（IPPC）秘書處三個國際性組織。SPS協定認為如果採用國際標准，那麼就可將其視為該標准符合GATT1994有關規定。
顯然，WTO的TBT協定和SPS協定實際上規定，只要是為了保護人類和動植物生命健康的安全、保護環境的安全、防止經濟欺詐，所採取的技術性貿易措施和法規即使超出國際標准，也是合理的。目前發達國家利用此設置了名目繁多、苛刻的技術性貿易壁壘，表面上基本都符合TBT協定和SPS協定的條款，但實際上則成為許多發展中國家最難逾越的貿易壁壘。如僅2001年，WTO就收到671件技術性貿易壁壘措施的通報，其中與農產品相關的通報143件，佔23%（僅次於機電產品的31%）。動植物衛生檢疫通報772件，其中，美國通報238件（佔30.8%），紐西蘭11件（佔14.4%），歐盟46件（佔6%）。這些新提出的技術性措施，對國際農產品貿易將產生深刻影響。因此，現有的WTO規則，還難以有效解決技術性貿易壁壘對農產品貿易的限制和因此而引發的貿易爭端。
據WTO統計，自1995年WTO協定生效到2001年，WTO受理的農產品貿易爭端案件共97起（佔全部爭端案件的40.2%），首當其沖的是動植物衛生檢疫措施爭端，達14起（佔14.4%）。
四、技術性貿易壁壘對中國農產品出口的影響
近年來，技術性貿易壁壘已直接使中國農產品出口遭受巨大損失，其擴散效應造成的間接損失更是難以估計。據統計，2001年中國約有70多億美元的出口商品受到技術性貿易壁壘的影響，而且2002年以來呈增加趨勢。由於歐盟自2002年初開始全面禁止進口中國的動物源性食品和水海產品，導致2002年上半年中國水產品出口下降70%以上，僅浙江一個省2002年一季度就因此減少農產品出口1億美元。美國食品葯物管理局僅在2002年1月到3月就扣留中國沿海地區農產品累計896批次。2002年1-7月，中國對日本出口的活鰻同比下降23％，凍雞下降41％，保鮮蔬菜和暫時保藏的蔬菜分別下降了20％和29％，鴨肉去年出口4668噸，今年該數字為零。與其他貿易限制措施不同，技術性貿易壁壘最大的特點就是具有隱蔽性，一旦出現限制，影響巨大，而且損失很難避免。具體而言，技術性貿易壁壘對中國農產品出口的影響有如下特點：
1．受影響農產品范圍廣，直接挑戰中國農業結構調整戰略。從水產品、禽肉等動物源性農產品，到茶葉、花生、蔬菜等植物產品、加工產品，幾乎所有具有比較優勢的勞動密集型產品，均面臨技術性貿易壁壘的限制，由此嚴重影響中國發揮比較優勢、對農業結構進行戰略性調整的部署，增加了農民增收的困難。
2．擴散效應顯著。發達國家如歐盟、日本和美國對中國農產品出口實施限制，容易擴散到其他出口市場，形成連鎖反應。2001年6月，韓國單方面宣布從中國進口的鴨肉中發現禽流感，日本政府僅據韓國片面情況，宣布暫停進口中國禽肉產品，此後，其他國家紛紛採取類似措施，限制中國禽肉出口。直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢復從中國進口禽肉及其製品，而中國出口企業因此已經遭受巨大損失。
3．具有歧視性。一些國家採取的措施往往高出國際標准，有的以設備能檢出的最低限為准，有的專門針對中國產品。如日本在農葯獸葯殘留方面對中國肉雞產品實施歧視，檢測克球粉時，要求中國產品達到0.01ppm，而對美國等其他國家的產品只要求達到世界衛生組織0.05ppm的標准。
4．使用頻率高，實施時速度快，取消時則需較長時間，而且形式多樣、理由多變，防不勝防。有些發達國家經常找借口先實施暫時禁令，使中國企業失去市場，經中國艱苦努力後才同意開放市場，但不久又設法尋找新的理由，重新關閉市場。如中國過去對歐盟出口肉雞產品較多，但自1996年8月1日起，歐盟以中國禽肉生產不符合其衛生檢疫標准為由，禁止中國凍雞肉進入歐盟市場，致使中國每年損失1億多美元。在中國禽肉被禁期間，巴西、泰國等凍雞出口國填補中國在歐盟的市場分額，如1996年歐盟從巴西、泰國進口的禽肉只有3000噸，到2001年已達到40萬噸。直到2001年5月25日歐盟才對上海和山東等地區的14家企業開關，要求每批出欄的雞不少於15萬只，不得並群等，並要求對出口禽肉進行新城疫檢測。由於歐盟只認可北京和上海2家檢測實驗室，這2家實驗室即使滿負荷運轉也難以完成檢測任務，而且檢測費用較高（每次約3000美元），檢測周期需要30天，導致企業生產成本大幅度增加。2002年初，歐盟又以中國出口的禽肉、龍蝦製品農葯殘留及微生物超標為由，全面禁止中國動物性源食品進口，市場又被重新關閉。
五、中國農產品如何突破技術性貿易壁壘
中國農產品出口越來越遭遇技術壁壘的影響，除了上面所說的問題外，與自身存在的質量、標准等問題也分不開。長期以來，中國在農業生產上是要解決吃飯問題，追求農產品的數量，考慮農產品質量和標准不足。過去的生存性農業現在要轉向市場、競爭性農業，要參與國際市場競爭，沒有與之相適應的農產品安全生產體系、檢測檢驗手段、質量控制體系。如目前對農產品的檢驗檢疫管理體制，內檢和外檢是分開的，相互難以協調，不能發揮檢驗檢疫、質量監控的整體功能。與此同時，國內農產品在生產、流通和質量安全管理上確實與國際市場要求存在較大差距，不具備參與國際競爭的內在優勢，迫切需要扭轉這種不利的狀況。從政府角度看，當務之急應解決下述問題：
1．改革食品安全監管機構，建立有效的食物安全控制系統，通過行政部門，監督檢驗部門和分析實驗室，對食物生產、加工、流通、銷售的全過程的安全性問題，進行監督、檢查、管理、執法，保護消費者的利益。
2．建立食品安全法律法規體系，加快農產品質量安全法規以及配套法規的規章的起草，依法管理農產品生產經營和進出口，監督農產品質量，制定無公害食品生產和消費的政策。
3．建立健全農產品質量安全保證體系，包括農產品質量安全標准體系、監督檢測檢驗體系、論證體系、執法體系、生產技術推廣體系和市場信息體系。
4．建立和完善農產品出口支持和服務體系。對畜牧、水產、水果、蔬菜、花卉、煙草等出口產品的衛生安全現狀進行全面調查，結合中國實際，制訂新的衛生安全標准，發布供出口企業參考的國際標准。
5．針對目前中國農產品出口存在經營分散、規模小、低價出口、無序競爭嚴重等問題，抓緊建立和完善農產品出口行業商會、協會與中介組織進行協調管理，加強自律機制。
6．加大談判力度，一方面要利用現有WTO機制，要求主要進口國取消不合理的技術性限制措施。另一方面，要積極參與WTO新一輪多邊貿易談判，建立嚴格、公平合理的技術性貿易壁壘和動植物衛生檢疫新規則，約束發達國家越來越泛濫的技術性限制措施，為中國農產品出口營造公平競爭的國際環境。
對於企業來講，應該在努力提高農產品質量、建立符合國際市場標準的生產加工體系的前提下，積極採取多種渠道來突破壁壘。應考慮實施下述戰略：
1．技術創新、產品升級戰略。中國畜禽產品出口主要以生鮮產品為主，深受進口國檢疫措施的影響，國內一些企業在提高產品技術含量的基礎上，嘗試把生鮮產品改為熟製品，不僅提高了產品的附加值，而且避開了苛刻的檢疫限制。
2．市場多元化戰略。由於各國對進口農產品的檢測標准不一，一些出口企業除了花大力氣提高農產品質量外，還需努力開拓新市場，形成市場多元化格局，避免了由於某一個國家市場關閉而導致企業陷入困境。
3．走出去戰略。企業還應考慮通過勞務輸出、技術輸出、境外投資等多種方式，實施「走出去」戰略，避開技術壁壘，在消費國就地生產、加工農產品，讓「銷地」變「產地」。